堅持司法為民 做實行政檢察

時間:2019-10-10 09:52:00作者:張雪樵新聞來源:正義網

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  堅持司法為民 做實行政檢察

  最高人民檢察院副檢察長 張雪樵

  □堅信習近平總書記在十八屆四中全會上關于對行政亂作為、不作為進行檢察監督是高屋建瓴的頂層設計,充分認識行政檢察與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察全面協調充分發展的重要意義,立足行政訴訟監督的法定職能,把行政訴訟的制度性問題作為行政檢察的改革出路,把行政訴訟在法治建設中的疲弱、缺位、滯后問題的解決作為行政檢察發展的廣闊舞臺,把人民群眾對依法維權之路的信賴作為行政檢察健康發展的重要動力。

  □把握行政檢察工作新格局,做到以行政訴訟監督為基石,以化解行政爭議為“牛鼻子”,以非訴執行監督為延伸。

  □妥善處理行政檢察與其他監督職能的關系,一是把握好與監察委員會職務違法監督的界限與銜接,二是把握好與公益訴訟檢察的界限與銜接。

  2018年7月,張軍檢察長在全國大檢察官研討班上首次提出包含行政檢察的“四大檢察”全面發展新格局,經新一輪全國檢察機關內設機構改革,多數地方成立了專門負責行政檢察工作的內設機構或者辦案組。但是,基于行政訴訟監督抗訴案件成案少、監督范圍窄的現狀,必須解答一些繞不過去的現實問題:行政檢察有沒有必要加強到“獨樹一幟”?做實行政檢察的著力點、突破口在哪里?基層檢察院行政檢察與公益訴訟“合灶吃飯”,怎么理順兩者的關系?基于此,結合“不忘初心、牢記使命”主題教育,圍繞落實“講政治、顧大局、謀發展、重自強”總要求和“穩進、落實、提升”總基調,就相關問題分析與思路對策作一探討。

  為什么行政檢察要與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察全面協調充分發展

  最高檢新一屆黨組提出了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察全面協調充分發展的新時代檢察發展愿景。有些同志不免質疑:如果不考慮公益訴訟,也不考慮立法專門賦權行政違法監督,僅僅就傳統的行政訴訟監督,面對目前行政訴訟監督案件占比極小、成效有限的現狀,行政檢察還有多大的舞臺?換言之,行政訴訟監督有沒有必要做大、有沒有可能做實?

  為什么行政檢察不能去考慮公益訴訟和行政違法監督?行政檢察是新一屆黨組基于現有的檢察職權提出的工作定位,張軍檢察長提出行政檢察“一手托兩家”,意思是指行政訴訟監督的雙重監督任務,既監督行政審判是否公正,又監督行政行為是否合法。那么,首先要研究的問題是:對已經辦理的行政訴訟監督案件,我們是否完成了監督任務?特別是最常規的生效裁判監督是否已經合乎了要求?

  黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新目標,到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會。2018年8月,習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上明確指出:“黨的根基在人民、力量在人民。現在,人民群眾對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面延展。人民群眾對執法亂作為、不作為以及司法不公的意見,要成為我們厲行法治的聚焦點和發力點。”習近平總書記的重要指示,也是對檢察機關充分發揮包括行政檢察在內的法律監督職能作用提出了新要求。毫無疑問,檢察機關辦理行政申訴案件,開展行政訴訟監督理所應當擔起監督行政機關違法行為的重要職責。但是,檢察機關在審查申訴案件時,往往只關注法院裁判是否站得住腳,而不審查行政的過錯有多少;只關注抗訴能否改判,而不在乎行政違法是否糾正;往往只計較辦結了多少案件,而不大關心了卻申訴人的具體訴求。受理案件時面對的是申訴人的求助與希望,辦結案件時卻看到申訴人的無奈與失望。既然是監督“民告官”,卻做不到解決當事人的實際問題,這不就是行政檢察的嚴重缺位嗎?

  申訴案件如此,尚未向檢察機關申訴的訴訟案件如何?2018年全國各級法院審理行政訴訟25.1萬件,檢察機關受理申訴案件9350件,占比不到總數的4%。那么,除了10%左右的案件判決行政機關敗訴,還有一部分案件得以和解,剩下相當一部分的行政訴訟案件的當事人為什么不到檢察機關申訴呢?不申訴絕不等于當事人口服心服。是不是因為當事人敬畏于行政機關而不敢申訴?是不是因為行政訴訟案結事不了、司法防線“站崗不設防”而不信申訴?是不是因為檢察監督諱莫如深而不會申訴?無論如何,當事人不敢申訴、不信申訴、不會申訴,不僅是人民群眾對民主、法治、公平、正義、環境、安全等新需求的難點、堵點和痛點,也恰恰是行政檢察監督“一手托兩家”的薄弱點、空白點和發力點。那么,檢察機關能不能依職權主動介入非申訴的行政訴訟案件呢?

  眾所周知,對于民事申訴案件,基于當事人意思自治原則,不申訴的案件只要不損害國家利益和社會公共利益,檢察機關則不告不理。而行政訴訟明顯不同于民事訴訟:對被訴行政行為的違法性質,當事人沒有處分權。即使行政相對人不申訴或者放棄訴求,也不能改變已經發生的行政違法事實,因為行政違法不可逆。從這一邏輯出發,對于行政訴訟,即使當事人不向檢察機關申請監督,檢察機關也可以依職權審查行政行為是否違法。如果被訴行政行為構成違法,法院又作出了錯誤裁判,則可抗訴;不必要抗訴的,也可以采取相應的跟進監督措施。實踐中,可以通過回訪生效裁判案件當事人的方式,了解核實行政相對人對被訴行政行為和行政審判的評價結果,進而作出是否需要介入監督的判斷。

  總之,我們要堅信習近平總書記在十八屆四中全會上關于對行政亂作為、不作為進行檢察監督是高屋建瓴的頂層設計,要充分認識行政檢察與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察全面協調充分發展的重要意義,立足行政訴訟監督的法定職能,把行政訴訟的制度性問題作為行政檢察的改革出路,把行政訴訟在法治建設中的疲弱、缺位、滯后問題的解決作為行政檢察發展的廣闊舞臺,把人民群眾對依法維權之路的信賴作為行政檢察健康發展的重要動力。

  如何把握行政檢察工作的新格局

  (一)要以行政訴訟監督為基石

  訴訟是檢察業務的基石,因為檢察機關本是訴訟專司機關,無論提起刑事訴訟和公益訴訟,還是以啟動再審或者參與訴訟等方式進行訴訟監督,包括執行監督,都離不開訴訟。

  那么,行政訴訟監督是否是行政檢察工作的基石?眾所周知,行政檢察工作的法律授權目前只限于行政訴訟范圍。從近三十年的檢察工作實踐看,也主要集中于對生效行政裁判的抗訴監督。因為歷史原因,行政抗訴工作一直薄弱,屬于“短板中的短板”。但訴訟監督的疲弱現狀不等于監督發展空間受限。行政訴訟監督能不能發展,關鍵要看行政訴訟本身存在的問題以及治理是否需要訴訟監督來發揮獨特的功能、作用價值。

  首先,從行政訴訟的問題看,行政訴訟的法治任務遠未完成。法治的本質有兩點:對公權力的制約和對公民權利的保障。作為法治建設的標志性制度,行政訴訟的制度價值就是制約行政權力和保護行政相對人的合法權益。當行政相對人與行政機關之間發生利益沖突之后,可以通過與行政機關平等地對簿公堂,補救行政行為所致的權力損害。應當說,行政訴訟制度的實施近三十年砥礪前行,對促進依法行政功不可沒,但是行政訴訟的程序空轉問題十分突出,案結事不了成為行政訴訟的頑瘴痼疾。有多少案子是以超過訴訟時效為由駁回起訴的?有一個城市搞大片征用拆遷,一位下崗工人賴以謀生的唯一的小面館被地方政府強制拆遷了,最后,法院是以超過訴訟時效為由駁回了這位業主的起訴。試想,養家糊口的小面館被拆了,他能不去找政府討賠償嗎?誰信他竟然糊涂到半年多里把這么重要的事都忘得一干二凈?即使業主忘了,政府的責任人員也可以忘嗎?駁回起訴的后面,能不讓人質疑公職人員的誠信與人格嗎?能不質疑法官檢察官的專業問題還是對人民的情懷問題?司法審查應該客觀公正,但有多少案子是只顧審查行政行為是否湊得上合法的界限。行政相對人好不容易提起行政訴訟,審理的重點卻不是他的訴求是否合法、哪些權益應該保護。就檢察抗訴案件來說,其中多半是反復糾纏于法院是否應當受理、立案的爭執當中,經過一審二審再審,有的不斷發回重審,幾年甚至幾十年都未進行實體審理,當事人拿著多份裁定,訴求卻始終得不到解決,對政府的怨氣與戾氣越來越大,矛盾隨時激化,極易引發社會穩定風險。當下,行政訴訟的申訴上訪率高、服判息訴率低的問題長期存在,其公正性受到的質疑在三大訴訟中最為突出。

  那么,權利得不到救濟的原因在哪里?除了程序制度的缺陷,歸根結底在于司法制約對行政違法失之于寬。行政訴訟制度的權力運行原則是司法權對行政權的制約,但是在不少行政訴訟案件中,審判人員不愿觸及行政機關的實質性利益。有些案件中,對明顯的行政違法行為竟想方設法運用訴訟技巧、巧立法律名目捂蓋子、留面子。即使行政機關敗訴了,撤銷了違法的行政行為,卻仍放任行政機關不履行職責承擔賠償責任,以致在“司法權不干預行政權”的理論模式下,讓行政違法者逍遙法外,讓權益受損的行政相對人對法治寒心。所以,空轉的不只是訴訟程序,落空的應該是法治的精神;錯位的不只是行政訴訟,缺位的應該是行政訴訟監督。

  其次,從檢察權能配置看,行政訴訟監督具有獨到價值。在法治監督體系中,檢察監督屬于為數不多的公權力監督。與其他監督相比較,訴訟監督不僅具有穩定性、權威性,還具有公開性和群眾的參與性。訴訟是檢察權的基石,訴訟監督則是法律監督的重心。離開了訴訟監督,將面臨檢察監督的剛性問題,而剛性在于法律責任的落實,如果不能追究被監督者的法律責任,那檢察建議就相當于善意的勸誡或者溫馨的提示。若無震懾,則不足以觸動監督對象,不足以調整利益、實現矯正正義。依據現行法律,行政訴訟監督的程序制度、責任設置相對比較成熟,既可以受理當事人申訴,也可以依職權主動介入;既可以主動調查核實,也可以引入專業判斷。發揮好檢察監督的制度優勢,全面把握行政訴訟監督在對象和目的上的雙重性,既保證司法公正,也促進依法行政。

  最后,從發展趨勢看,行政訴訟監督越來越重要。一是伴隨地方立法制度的改革,需要加強對地方性法規等規范性文件的監督,在維護社會主義法制的統一方面發揮作用。二是行政訴訟已經成為我國公民或社會主體針對違法行為進行維權的主要方式,越來越多的行政相對人選擇訴訟方式進行維權。通過強化行政訴訟監督,可以將更廣泛的行政行為,尤其是進入訴訟領域的行政行為進行更全面的監督,促進嚴格執法。

  總之,“天生我材必有用”。行政檢察工作以行政訴訟監督為基石,既是尊重檢察規律,也是履行國家使命所在,更是順應新時代人民群眾更豐富內涵的新需求。應當立足生效行政裁判監督、行政審判人員違法行為監督、行政裁判執行監督的責任田,辛勤耕耘,優化檢察產品品質,提高產品數量,做實行政檢察工作。

  (二)以化解行政爭議為“牛鼻子”

  為什么要把化解行政爭議作為辦理訴訟監督案件的目標任務?有的人認為這不是檢察機關的法定職責,是否是種他人的責任田,荒了自家的地?前面已多次提到,行政訴訟案件辦結,但行政相對人的權利救濟還沒完成。經檢察機關抗訴的申訴案件即使在法院再審中得到改判,仍可能無法解決當事人的實質性爭議,當事人勝訴只是新一輪“馬拉松”訴訟程序的開始。司法審查、訴訟監督不解決實際問題,監督效果不僅大打折扣,反而增加當事人訟累,激化社會矛盾,這正是行政訴訟制度在法治功能上的疲弱、缺位與滯后問題。行政訴訟法第1條在關于行政訴訟制度的目的中特別強調了“解決行政爭議”,因為化解行政爭議是“保護權利”和“監督權力”兩個目標的結合點和落腳點。所以,從立法精神和監督規律來講,化解行政爭議應當是訴訟監督任務的應有之義,是以定分止爭的司法效果來彌補行政訴訟制度的短板,也是以節約司法資源提高解決效率來補強司法的公正公信。

  從政治效果上講,按照習近平總書記強調的“把人民滿意作為政法工作的根本標準”,化解行政爭議應當是最首要的訴訟監督任務,為民解憂解困,才是以人民為中心,才是把行政訴訟監督作為政治性很強的業務工作和業務性很強的政治工作來定位。張軍檢察長在成都大檢察官研討班上指出:“堅守客觀公正立場,持續更新檢察監督理念。”行政檢察要“做實”,歸根結底就是要讓人民群眾通過行政訴訟監督有實實在在的獲得感。檢察機關要順應新時代人民群眾的新需求,以問題為導向,積極探索在辦理生效裁判的監督案件中化解行政爭議。只要人民群眾盼望的“案結”“事了”真正實現,則功莫大焉,善莫大焉。

  怎么在辦理監督案件時做好調處和解工作?一是要立足行政檢察的監督定位。行政檢察履行訴訟監督職責,既要監督法院的審判和執行,又要監督行政機關的行政執法;既要監督法院、行政機關依法履職,又要支持法院公正司法、支持行政機關維護行政相對人合法權益,防止行政訴訟中因為法院不敢判、行政爭議調解中行政機關不愿調而影響行政相對人的權利救濟。在具體辦案時,要立足法律監督機關的職權優勢,充分運用調查核實手段,根據需要,既可以對涉及行政相對人合理訴求的相關事實進行調查取證,也可以對被訴行政行為之外的相關事實進行調查,同理,還可以運用審判人員違法監督和向紀委監察委移送行政違法線索等監督手段和方式。二是要處理好抗訴與調處和解的銜接關系。要堅持有權必維原則。習近平總書記在2014年中央政法工作會議上指出:維權是維穩的基礎,維穩的實質是維權。要處理好維穩與維權的關系,把群眾合理合法的利益訴求解決好。對當事人訴求合理合法的案件,把化解行政爭議作為訴訟監督的“牛鼻子”,既要“以監督促調”,也要“以抗訴促調”。有的案件即使不符合抗訴標準,“不抗亦調”,爭取盡早解決當事人的合理訴求。對不符合監督條件同時訴求也不合理合法的案件,要認真做好釋法說理工作,通過專家咨詢、聽證等方式,引導當事人服判息訴。三是要明確辦案責任。誰來化解行政爭議?不能離開基層院,也不能一律推給基層院,基層院沒有“尚方寶劍”往往寸步難行,所以,怎么樣發揮檢察一體化,怎么樣把被訴機關所在地檢察院與上級檢察院的合力發揮好,都要加強研究探索。最高檢、省級院的承辦人也是承辦案件調處和解工作的責任人,最高檢的檢察官要跟著案件“沉到底”,直接與行政機關面對面,要運用好專題匯報等同級監督手段。最高檢已經開始改革申訴案件的審查方式,除極少數行政相對人的訴求無據無理外,都要求引入和解促調程序。四是發揮協同合力。要善于與地方相關部門在創新訴源治理中加強協作。有一點必須明確,訴訟監督屬于事后監督,對尚未提起行政訴訟的糾紛以及正在法院審理階段、檢察機關不是訴訟參與人的訴訟案件,檢察機關不宜介入參與調解。因為監督者不能與監督對象共同執法司法。否則,如果調解程序或者調解結果發現錯誤,就會影響訴訟監督的公信度。對檢察機關正在辦理的監督包括抗訴案件,檢察機關則可以與法院、社會組織等其他部門進行協同促成和解。

  (三)以非訴執行監督為延伸

  行政非訴執行監督,是對訴訟裁判執行監督的延伸。行政非訴執行監督的范圍,主要是人民法院對行政非訴執行申請的受理、審查、裁決和實施行為,所以也稱之為是對行政訴訟裁判執行監督的延伸。監督重點主要為:一是人民法院對行政非訴執行申請是否依照行政訴訟法及其他相關行政法律法規進行立案審查;二是人民法院對行政非訴法律文書的執行中是否存在違法情形。一言概之,行政非訴執行監督的邊界還是人民法院的執行活動。當然,在監督過程中,發現行政機關的行政行為違法,則可以監督。不構成違法,屬于不規范或者制度漏洞等,也可以向其提出改進工作的檢察建議,那當歸之于治理類檢察建議的廣義監督范疇。

  對行政機關已經生效的行政處罰未及時申請執行,或者對行政機關申請法院強制執行后,法院裁定由行政機關強制執行而行政機關未及時執行的情形,譬如違法建筑的拆遷。政府的執行活動,不屬于法院委托的司法活動,實質上還是屬于行政行為,應當執行而不執行當然存在違法性,性質上也屬于職務違法,依法應當屬于監察委的監督范圍。公益訴訟試點以來,有不少案件是對行政處罰沒有執行以致損害了公益而啟動了訴前程序,有處理固體垃圾場的,也有拆除違法建筑的。有的檢察機關提起了公益訴訟,但結果敗訴了。敗訴的原因,就是執行行為的不可訴性。因為執行法律文書不產生新的權利義務,行政處罰書與判決書的法律意義是一樣的。目前,公益訴訟的立案條件已經規范:對未構成違法的行政決定因未執行到位而影響公益保護的,原則上不予立案,可直接移送監察委處理。這就是遵循職權法定與效率價值的問題,檢察監督不能一家包打天下。習近平總書記有句妙喻:“房子不要造在人家的地基上。”行政檢察也是同一個法理,非訴執行監督也要善于運用好雙贏多贏共贏理念下的政治智慧、法律智慧和監督智慧。本屬于監察委的職權范圍,而且監察委監督更為有效的,不能越俎代庖。

  如何處理行政檢察與其他監督職能的關系

  (一)與監察委員會職務違法監督的界限與銜接

  行政檢察與監察既有密切聯系,又有很大差異,因此做實行政檢察工作,可以主動與監察委加強配合、做好銜接。

  一是線索移送上交流反饋。檢察機關在辦理行政訴訟監督案件時,包括調處行政爭議時,發現公職人員違法亂紀,要用好線索及時移送監察委的機制或工作方式。

  二是監督措施上補充保障。對行政機關無正當理由不配合調查、不采納建議、不出庭應訴或者不履行判決的,檢察機關可將情況通報至監察委。

  (二)與公益訴訟檢察的界限與銜接

  明確行政檢察監督和行政公益訴訟監督的界限,應從公正與效率原則出發來把握。實踐中,要注意把握以下幾個界限。

  界限一:對于公益訴訟的審判活動、裁判結果的監督,強調的是公正性和客觀性。公益訴訟起訴人,其身份相當于原告,訴訟當事人與訴訟監督者的身份相分離是程序公正的基本要求。因此,對于公益訴訟的審判活動、裁判結果的監督,可以按照行政訴訟監督程序辦理,并由專門的行政檢察部門負責,行政檢察與公益訴訟為同一個部門的,則應當由其他行政檢察人員負責,而不宜再由公益訴訟部門或承擔公益訴訟任務的人員負責監督。

  界限二:對于公益訴訟裁判結果執行的監督,因為檢察機關雖然作為起訴人,但沒有自己的特殊利益,再因為裁判已經生效,也不受勝訴或者敗訴的影響。不影響公正價值的前提下,就應當考慮效率價值。按同一件事由同一個辦案組負責的原則,應當由公益訴訟辦案組負責協調和監督執行。

  界限三:對于需要行政機關進一步作出新的行政行為或糾正違法行為,如果在公益訴訟的法定領域,應當屬于公益訴訟范疇。如果超出法定領域的,則屬于職務違法,也不宜由行政檢察部門管轄。

  界限四:對于需要向行政機關提出改進工作檢察建議的,因不符合行政違法的立案條件,不屬于公益訴訟辦案范圍。應當依照治理類建議的相關規定來辦理。

  綜上,行政檢察工作既蘊含著人民群眾對公正司法、依法行政的殷切期望,也承載著最高檢黨組對做實行政檢察工作的囑托與厚望。希望全國檢察機關行政檢察部門和廣大行政檢察人員堅定信心,敢于擔當,勇于創新,努力做實新時代行政檢察工作,為全面推進依法治國作出新的更大的貢獻!

[責任編輯:馬志為] 下一篇文章:新中國刑法立法的變遷與完善

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