學習新檢察官法 做新時代高素質檢察官

時間:2019-10-10 10:00:00作者:新聞來源:《人民檢察》

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  學習新檢察官法

  做新時代高素質檢察官

  最高人民檢察院黨組成員、副檢察長 童建明

  4月23日,第十三屆全國人大常委會第十次會議審議通過新修訂的檢察官法。學習新修訂的檢察官法,做新時代高素質的檢察官,必須深刻認識檢察官法修訂的背景和意義,準確理解和把握檢察官法修訂的重點內容,并認真抓好新修訂的檢察官法的貫徹實施。

  一、深刻認識檢察官法修訂的背景和意義

  檢察官法是規范檢察權運行主體,構建我國檢察官管理制度的專門法律,是檢察官的小“憲法”。現行檢察官法是1995年第八屆全國人大常委會第十二次會議通過的,之后在2001年和2017年做過兩次修訂。檢察官法頒行以來,對于加強和規范檢察官管理,促進檢察官隊伍建設,提升檢察官素質能力發揮了十分重要的作用。隨著全面依法治國的深入推進,特別是中國特色社會主義進入新時代,以落實司法責任制為核心的司法體制改革向縱深推進,檢察工作和檢察官隊伍建設面臨新的形勢,對檢察官隊伍建設和管理體制提出了新的更高要求,現行檢察官法在很多方面已經不能適應形勢任務的發展變化,對檢察官法進行修改完善既十分必要,也具有重要的意義。

  第一,修訂檢察官法,是貫徹落實黨中央重大決策部署,鞏固深化司法體制改革成果的必然要求。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對深化司法體制改革和保障司法公正作出一系列重大決策部署,檢察人員分類管理、檢察官員額制、檢察官單獨職務序列管理、檢察官辦案責任制等司法體制改革取得重大成果。這次修訂檢察官法,就是按照黨中央關于深化司法體制改革的決策部署,通過立法來確認和鞏固司法體制改革的成果,為建設高素質檢察官隊伍提供法律依據和遵循。

  第二,修訂檢察官法,是推進高素質檢察官隊伍建設的客觀需要。習近平總書記強調:“要旗幟鮮明把政治建設放在首位,努力打造一支黨中央放心、人民群眾滿意的高素質政法隊伍。”進入新時代,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有了新的更高需求,檢察工作面臨的環境、形勢和任務發生了深刻變化。落實以人民為中心,更好地履行新時代檢察職責,滿足人民群眾的司法需求,必須建設一支與之相適應的高素質專業化檢察官隊伍。新修訂的檢察官法第一條開宗明義講了修訂檢察官法的目的,就是“為了全面推進高素質檢察官隊伍建設”,并按照革命化、正規化、專業化、職業化的要求,對相關內容作出了全面修改,其目的是造就一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的高素質檢察官隊伍。

  第三,修訂檢察官法,是完善中國特色社會主義檢察制度體系的重要內容。近年來,刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法相繼修改完善。特別是人民檢察院組織法于2018年進行修訂并于2019年1月1日正式施行,對檢察機關的組織體系和職權體系作出了大幅調整。檢察官法作為檢察制度的重要組成部分,作出相應的修訂,對于保持各項法律規定之間的銜接協調,完善中國特色社會主義檢察制度體系,具有重要意義。

  二、準確理解和把握檢察官法修訂的重點內容

  這次檢察官法修訂,是根據黨中央對新時代政法工作特別是檢察工作的要求,緊緊圍繞全面推進高素質檢察官隊伍建設,加強對檢察官的管理和監督,維護檢察官合法權益,保障檢察機關依法獨立行使檢察權,保障檢察官依法履行職責,保障司法公正,確保讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義為目標,在檢察官的職責義務權利、遴選、管理監督、權益保障等方面都做了全面修改。修改的重點內容主要體現在以下幾個方面。

  (一)調整了檢察官法的框架體例

  修訂前的檢察官法共有十七章,五十六條,“章”多“條”少,難以突出檢察官法所要解決的重點問題。這次修訂,對檢察官法的框架結構作了重塑性的調整,精簡修改為八章七十條,除總則和附則外,分別是第二章“檢察官的職責、義務和權利”,第三章“檢察官的條件和遴選”,第四章“檢察官的任免”,第五章“檢察官的管理”,第六章“檢察官的考核、獎勵和懲戒”,第七章“檢察官的職業保障”。新修訂的檢察官法重點突出了檢察官的職責、義務、遴選、管理和權益保障,充分體現了檢察官職業特點和管理規律,也充分體現了對檢察官的嚴管與厚愛,章節條文更符合管理的內在邏輯和檢察工作實際,在立法的科學性和操作性上有了較大提升。

  這里需要說明的是,檢察官法修訂中注重與人民檢察院組織法和公務員法的銜接。對于人民檢察院組織法和檢察官法都涉及的內容,屬于人民檢察院組織領導體制方面內容的,檢察官法中一般不再作重復規定,可以按照人民檢察院組織法的規定來規范檢察官的管理。由于檢察官是實行單獨職務序列管理的特殊公務員,對于屬于公務員管理共性、公務員法已有規定的,檢察官法中就不再重復規定。比如,對于檢察官辭退情形、降職、獎勵種類、處分種類和期間計算、人事處理的復核申訴等規定,可以適用公務員管理的相關法律法規。

  (二)調整了檢察官的范圍

  新修訂的檢察官法第二條規定,檢察官“包括最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員”,不再規定“助理檢察員”。這樣修改,主要是考慮員額制改革前助理檢察員是檢察官,改革后新產生的“檢察官助理”屬于檢察輔助人員。兩者名稱相近,但是身份屬性、職責定位和辦案權限完全不同。取消助理檢察員,既使檢察官的組成更加清晰明確,又在概念上避免和檢察官助理相混淆。修訂后的人民檢察院組織法第三十五條關于檢察人員組成中,不再保留助理檢察員的稱謂,新修訂的檢察官法與人民檢察院組織法相關規定保持了一致。

  (三)調整充實了檢察官履行的職責

  關于檢察官的職責,在現行檢察官法、修訂草案一審稿、二審稿中都表述為四項,即法律監督、公訴、偵查、其他。這樣的規定存在以下問題:一是邏輯不順。法律監督是檢察機關的性質特征,是從各項檢察職能中抽象出來的共性特征,它與各項具體職能之間是一般與具體、共性與個性的關系,不是并列關系。法律監督是涵蓋所有檢察職能的,將法律監督與公訴、偵查等職能并列表述,在邏輯關系上不順。理論界和實務界都有一些同志把監督與訴訟看作是檢察機關平行的、不同的職能,具體講就是把審查逮捕、審查起訴等簡單地視為訴訟職能,把監督僅僅理解為訴訟活動中糾正違法等職能。這種理解是片面的。審查逮捕、審查起訴是訴訟職能沒有錯,但審查本身就具有監督的功能,也就是說檢察機關的各項職能都蘊含著監督的特性,也正因為如此,檢察機關才能被定性為法律監督機關。二是內容不全。隨著三大訴訟法的相繼修改和檢察機關提起公益訴訟制度的確立,檢察機關“四大檢察”的工作格局形成,這樣的表述顯然已經不適應檢察工作發展需要。三是銜接不暢。修訂后的人民檢察院組織法規定了檢察機關的八項職權,現行檢察官法規定的檢察官四項職責難以予以體現和銜接。

  新修訂的檢察官法第七條根據修訂后的人民檢察院組織法規定的檢察機關職權,對檢察官的職責作了進一步綜合梳理,從原來的4項增加到5項,即:1.對法律規定由檢察機關直接受理的刑事案件進行偵查;2.對刑事案件進行審查逮捕、審查起訴,代表國家進行公訴;3.開展公益訴訟工作;4.開展對刑事、民事、行政訴訟活動的監督工作;5.法律規定的其他職責。與修訂前的表述相比,增加規定了審查逮捕、審查起訴、提起公益訴訟職責,進一步明確了對刑事、民事、行政訴訟活動的監督,并規定檢察官對其職權范圍內就案件作出的決定負責。之所以作這樣的調整,有以下幾個方面考慮:

  ? 一是理順各項檢察官職責表述的邏輯關系。

  ? 二是與人民檢察院組織法銜接。修訂后的人民檢察院組織法規定了檢察機關的八項職權,檢察官法作為下位法,有必要與之銜接。當然,新修訂的檢察官法并沒有照搬照抄人民檢察院組織法的表述,而是作了綜合梳理。

  ? 三是與修改后的民事訴訟法、行政訴訟法和2018年5月1日施行的英雄烈士保護法銜接。三部法律均規定了檢察機關提起公益訴訟的職權,這是檢察官的一項新的重要職責。

  ? 四是體現全國人大決議的要求。修訂人民檢察院組織法時,對訴訟活動的監督一開始明確表述為對刑事、民事、行政訴訟活動進行監督,后來為節約文字,把刑事、民事、行政訴訟活動統稱為“訴訟活動”。2019年3月15日,十三屆全國人大二次會議表決通過的《關于最高人民檢察院工作報告的決議》中,第一次明確提出了檢察機關的刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察“四大檢察”職能。這次修訂檢察官法在檢察官職責中相應予以明確,比人民檢察院組織法表述得更加具體,有利于人民群眾更好地理解和把握“四大檢察”職能,也有利于更好地接受人民群眾的監督。

  ? 五是體現司法責任制改革成果。新修訂的檢察官法第七條規定檢察官的“職責”,其中第一款規定檢察官的具體職權,第二款規定相應的責任,即“檢察官對其職權范圍內就案件作出的決定負責”,體現了司法責任制“誰辦案誰負責”“誰決定誰負責”的權責一致原則。

  新修訂的檢察官法關于檢察官職責的規定還有兩條。上面講的第七條,可以理解為檢察官的基本職責。此外,第八條規定“人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員除履行檢察職責外,還應當履行與其職務相適應的職責。”檢察長、副檢察長、檢察委員會委員本身也是檢察官,但是作為擔任一定職務的檢察官,除了要履行檢察官的檢察職責,還要履行與其職務相適應的其他職責。比如檢察長、副檢察長還是行政領導職務,需履行其行政領導職責。檢察長的其他職責包括處理檢察機關的日常行政事務,依法提請任命本院的副檢察長、檢察員等。副檢察長的其他職責主要是根據分工協助檢察長工作。檢察委員會委員的其他職責主要是參加檢察委員會,討論決定重大、疑難、復雜和其他重大問題,按照檢察長的委托處理某項檢察工作等。

  新修訂的檢察官法第九條規定:“檢察官在檢察長領導下開展工作,重大辦案事項由檢察長決定。檢察長可以將部分職權委托檢察官行使,可以授權檢察官簽發法律文書。”這條是按照修訂后的人民檢察院組織法第二十九條表述的,也是新修訂的檢察官法不同于法官法的重要內容。它規定了檢察長的統一領導權,明確了檢察長與其他檢察官之間的職責權限,貫徹了檢察機關的領導體制,吸收了司法責任制改革的成果,體現了突出檢察官辦案主體地位與保證檢察長領導辦案工作的統一。

  (四)增加了檢察官客觀公正義務的規定

  新修訂的檢察官法在總則第五條增加了檢察官“秉持客觀公正的立場”的規定。這個規定是通常所說的“客觀公正義務”。檢察官要恪守客觀公正義務,這不是新提出來的要求,我們一直以來就是這樣要求、也是這樣做的,只不過在法律規定中一直沒有明確。這次修訂的檢察官法在總則中增加這條規定,是第一次在法律中明確了檢察官的客觀公正義務。長期以來,關于檢察機關、檢察官的職責定位,在理論和實踐中不乏爭議。這不是我國檢察制度獨有的問題,在其他法治國家也面臨相同的困境。新修訂的檢察官法對檢察官履行職責時到底應該秉持什么樣的立場、遵循什么樣的標準作出了明確規定,為我們今后開展工作、履行職責提供了明確遵循和方向。比如,過去在一些理論研究和宣傳中,檢察機關有時被表述為“追訴機關”,在我們自己的工作評價中也往往追求“勝訴率”,給外界一種單純的“追訴者”形象。實際上,檢察官在訴訟中沒有自己的利益,不能為了追求勝訴而不擇手段,也不應片面將追訴犯罪作為自己的價值追求。我們的最終目標是為了依法正確履行憲法賦予的定位和職責,通過依法、全面、正確履行職責,維護司法公正,依法保障人權,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

  新修訂的檢察官法在總則第五條中作出這樣一條規定,主要有以下考量。

  ? 一是落實黨中央的要求和檢察機關的憲法定位。黨的十八屆四中全會提出“健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等法律原則的法律制度”。檢察機關作為法律監督機關,不僅僅是一個執法者、司法者,還是一個監督者。監督者就要客觀公正。這就決定了檢察官無論是辦案還是履行其他職責,都要秉持客觀公正的立場。

  ? 二是落實和體現檢察官的職業特色。檢察官依法行使國家檢察權,代表國家進行公訴,不是訴訟一方當事人,還承擔著一個“護法者”的職責,有確保司法公正的義務。檢察官無論是出庭公訴,還是履行其他職責,都要有一個監督職責在里面。這就是說,檢察官不能只代表某一方的當事人,應當客觀公正行使職權,全面客觀收集和審查證據,避免當事人主義和單純追訴的立場。

  ? 三是落實和體現聯合國《關于檢察官作用的準則》的精神。《關于檢察官作用的準則》第13條明確規定,檢察官必須不偏不倚、客觀公正地行使職權。從這個意義上說,客觀公正義務是各國檢察官共同遵循的一個準則,相關規定有必要在國內法中予以轉化和體現。

  檢察官如何具體貫徹落實關于客觀公正義務的規定?新修訂的檢察官法第五條第二款規定“檢察官辦理刑事案件,應當嚴格堅持罪刑法定原則,尊重和保障人權,既要追訴犯罪,也要保障無罪的人不受刑事追究”,這就為檢察官全面正確履行職責提供了遵循和依據。在立案監督中,既要監督該立不立,也要監督不該立而立,對不當立案或越權管轄的案件,以及證據和事實明顯達不到法定證明標準不構成犯罪的案件,監督或支持公安機關撤銷案件。在審查起訴環節,對證據不足以支持定罪的案件,就依法作出不起訴決定。在公訴環節,既要指控犯罪,又要保障當事人和訴訟參與人的合法權益,既要提出有罪、罪重的證據,也要全面聽取當事人及其辯護人關于無罪、罪輕的辯解。在抗訴環節,對有罪判無罪、重罪輕判的要堅決抗訴,對輕罪重判或發現應定無罪的,也要依法抗訴。

  這里為什么只針對辦理刑事案件,而沒有對辦理民事、行政案件作出具體細化規定,主要是考慮到,檢察官秉持客觀公正立場的要求在刑事辦案中體現得比較集中,同時這方面的規定也非常明確。但這并不意味著檢察官的客觀公正義務只體現在刑事辦案中。事實上,在民事、行政、公益訴訟檢察工作中,檢察官同樣需要遵守第五條第一款的要求,以事實為依據,以法律為準繩,秉持客觀公正的立場。比如,在公益訴訟中,檢察官不能把自己定位為原告和當事人,并不是提起訴訟越多越好、獲得勝訴越多越好,而是要通過啟動公益訴訟程序,實現對公權力的監督、實現對國家利益和社會公共利益的維護。

  (五)提高了檢察官任職門檻

  檢察官法修訂后,檢察官的任職條件比以前更嚴了,門檻比以前更高了。這也體現了建立高素質檢察官隊伍的改革精神和立法導向。檢察官任職門檻提高主要體現在以下幾個方面:

  第一,政治、業務素質條件。檢察工作是政治性很強的業務工作,也是業務性很強的政治工作。新修訂的檢察官法規定檢察官要遵守憲法和法律,維護社會公平正義,擁護中國共產黨領導和社會主義制度,具有良好的政治、業務素質和道德品行,并明確要進行政治、理論和業務培訓。

  第二,學歷條件。新修訂的檢察官法第十二條規定了擔任檢察官必須具備的條件。其中,第(五)項明確了檢察官任職的學歷條件,分為三種情況:一種是普通高等學校法學類本科學歷并獲得學士及以上學位;第二種是普通高等學校非法學類本科及以上學歷并獲得法律碩士、法學碩士及以上學位;第三種是普通高等學校非法學類本科及以上學歷,獲得其他相應學位,并具有法律專業知識。這三種情況之間是“或者”的關系,共同的前提是要獲得普通(全日制)高等學校本科學歷。這里所說的“普通高等學校”,是指通過國家統一招生考試錄取的高等院校,也就是常說的“全日制本科”,自考、成人教育(包括函授、脫產和業余)、夜大、電大等高校學歷都不屬于全日制本科。新修訂的檢察官法2019年10月1日施行之后,除第十二條第二款規定的放寬地區外,擔任檢察官必須具備普通高等學校本科及以上學歷。

  新修訂的檢察官法提高了檢察官任職的學歷條件,是加強專業化建設的重要體現。這個修改主要有以下幾方面考慮:

  ? 一是符合我國法學教育發展現狀。近年來,獲得大學本科學歷的政法院校畢業生不斷增加,提高初任檢察官學歷條件具有良好的現實人才基礎。

  ? 二是符合我國檢察隊伍現狀。據統計,全國現有檢察人員中,具有大學本科以上學歷人員占到87.38%,占了檢察人員絕大多數(全日制本科以上學歷人員占全體檢察人員的43%)。檢察官作為從檢察人員中遴選出來行使國家檢察權、履行辦案職責、承擔司法責任的人員,有必要設定更高的任職條件和門檻。

  ? 三是與國家統一法律職業資格的學歷要求保持同步。根據2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》規定,取得法律職業資格應當具備全日制普通高等學校本科及以上學歷。法官、檢察官作為法律職業人員中專門行使國家司法權的群體,需要具備更高的素質條件。

  ? 四是對于適用新的學歷條件確有困難的地方,新修訂的檢察官法第十二條第二款作了放寬條件的例外規定,作為過渡性、臨時性制度安排。需要注意的是,與現行檢察官法相比,放寬后的學歷條件也從“高等院校法律專業專科畢業”提高到“高等學校本科畢業”,同樣體現了提高檢察官任職條件的立法精神。

  關于“具有法律專業知識”怎么理解?根據2002年全國人大常委會有關部門的答復意見,高等院校非法律專業本科畢業,具有以下情形之一的,可以視為具有法律專業知識:一是取得高等教育法律類專業證書;二是在高等院校完成法律專業八門以上課程的學習或者取得高等教育法律專業八門以上單科結業證書;三是通過國家司法考試,取得《法律職業資格證書》;四是2001年以前參加初任檢察官全國統一考試、初任法官全國統一考試成績合格或者通過律師資格考試取得《律師資格證書》;五是從事法律工作三年以上。“從事法律工作”主要包括:從事國家或者地方的立法工作,審判、檢察工作,公安、國家安全、監獄管理工作,律師工作,法律教學和研究工作,黨的政法委員會以及政府部門中的法制工作等。

  第三,經歷條件。法學學科是實踐性很強的學科。檢察官不僅要有良好的法律素養和知識,還要有豐富的社會閱歷和實踐經驗,只有這樣,在認定事實、適用法律時才能貼近社會現實,避免就案辦案、機械辦案。因此,新修訂的檢察官法明確規定,擔任檢察官必須從事法律工作滿五年,而非以前的二年或三年。對于獲得法律碩士、法學碩士學位,或者獲得法學博士學位的,從事法律工作的年限可以放寬至四年、三年,這有利于吸引高層次專業人才投身檢察官事業。

  第四,法律職業資格條件。修訂前的檢察官法對擔任檢察官的任職條件和應當具備法律職業資格條件,分別在第十條和第十三條中作了規定。修訂后的人民檢察院組織法第四十二條規定:“檢察官從取得法律職業資格并且具備法律規定的其他條件的人員中選任。”新修訂的檢察官法與之相銜接,在第十二條中將初任檢察官應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格作為擔任檢察官必須具備的第七項條件,放在檢察官任職條件一條中統一規定。新修訂的檢察官法第十四條規定,檢察院的檢察長應當具有法學專業知識和法律職業經歷。副檢察長、檢察委員會委員應當從檢察官、法官或者其他具備檢察官條件的人員中產生。也就是說,除檢察長只需具有法學專業知識和法律職業經歷外,其他人員包括副檢察長等均需通過統一法律職業資格考試取得法律職業資格。

  第五,明確了公開選拔檢察官的條件。新修訂的檢察官法第十五條規定,檢察機關可以根據檢察工作需要,從律師或者法學教學、研究人員等從事法律職業的人員中公開選拔檢察官。公開選拔的檢察官首先要具備檢察官的任職條件,此外,參加公開選拔的律師應當實際執業不少于五年,執業經驗豐富,從業聲譽良好;參加公開選拔的法學教學、研究人員應當具有中級以上職稱,從事教學、研究工作五年以上,有突出研究能力和相應研究成果。這些規定有利于保證公開招錄檢察官的職業素養。

  (六)完善了逐級遴選的相關規定

  新修訂的檢察官法第十七條規定了檢察官逐級遴選制度,并對相關要求作了明確規定。一是明確初任檢察官一般到基層檢察院任職,上級檢察院檢察官一般逐級遴選,最高人民檢察院和省級檢察院檢察官可以從下兩級檢察院遴選。二是參加上級檢察院遴選的檢察官應當在下級檢察院擔任檢察官一定年限,并具有遴選職位相關工作經歷。作為逐級遴選檢察官的補充,第十五條規定可以根據檢察工作需要從律師或者法學教學、研究人員等從事法律職業的人員中公開選拔檢察官。

  實行檢察官逐級遴選,符合檢察官隊伍建設和發展的規律。作為“法律之守護人”,檢察官的職業素能要求具有不同于其他公務員的特殊性。一位合格的檢察官除了要具備法律知識和邏輯分析能力外,最重要的就是具備源于長期司法辦案經驗的判斷力,沒有來自一線的實踐積累顯然是不能達到要求的。對市級以上檢察院的檢察官而言,除了直接辦理本院管轄的案件外,還承擔著對下級檢察院業務調研指導的職責,這就要求上級檢察院檢察官具有相對于下級檢察院檢察官更高的職業水準。建立檢察官逐級遴選制度,常態化地將具有較高專業能力水平的檢察官逐級遴選上來,能夠提高上級檢察院檢察官直接辦案和指導下級檢察院辦案工作的規范性和權威性,保障司法公平公正,維護法律統一正確實施。

  需要指出的是,逐級遴選是“從下往上”將具有下級司法辦案經歷的檢察官選上來,與之相配套的還要“從上往下”將沒有下級司法辦案經歷的初任檢察官派下去。所以,中央建立了初任檢察官到基層任職制度,規定地市級檢察院檢察官助理初任檢察官的,應當到基層檢察院任職;省級以上檢察院檢察官助理初任檢察官的,一般到基層檢察院任職。初任檢察官到基層任職和檢察官逐級遴選,共同組成了檢察機關上下互通交流式的檢察官選任管理制度,這就形成了上級檢察官從基層來、初任檢察官從基層產生的良性循環,有利于提升檢察官整體業務水平,暢通檢察官職業發展通道。

  (七)吸收檢察官員額制改革成果

  新修訂的檢察官法第二十六條、第二十七條分別規定了檢察官實行員額制管理和單獨職務序列管理,對員額制的相關改革成果從立法層面作了明確規定。

  第一,規定了檢察官員額配置的原則,即根據案件數量、經濟社會發展情況、人口數量和檢察院層級等因素確定檢察官員額,優先考慮基層檢察院和案件數量多的檢察院辦案需要。其中,案件數量是核定員額比例和配置員額最主要的參考因素,所以明確檢察官員額配置要向案件量大的地方傾斜。經濟社會發展情況與案件量緊密相關,經濟社會發展較好的地方,各種矛盾糾紛和社會訴求往往也較多。因此經濟社會發展是核定檢察官員額的重要因素之一。人口數量也與案件量多少有關,且是核定編制的重要標準,而員額數量又是以編制為基礎,應當作為一個直接參考因素。各層級檢察院的職能定位決定了其辦案量和工作量,不同層級檢察院員額配置不能上下一般“粗”,檢察官員額應該更多地向基層一線傾斜,切實緩解案多人少矛盾。因此,檢察官員額的配置,應當以案件量為主體,統籌考慮經濟發展、人口數量、檢察院的層級綜合確定。需要注意的是,各級檢察院檢察官員額的配備,不是按照本院的編制數量一一核定,而是在全省范圍內統一核定。有的檢察院檢察官員額比例可能高于39%,有的可能不到30%,要根據上述因素綜合考慮確定。

  第二,規定檢察官員額在省、自治區、直轄市內實行總量控制、動態管理。其中,總量控制,是指各省檢察官員額配置總量不超過中央政法專項編制的39%,是以全省中央政法專項編制而非以本院編制為基礎核定的,由省級檢察院協同省級編制主管部門共同管理。動態管理,是指省級檢察院根據各地辦案量多少的變化和員額配置使用情況,對檢察官員額在全省范圍內進行動態調整,充分利用資源,防止資源閑置和忙閑不均,實現資源配置使用效益的最大化。檢察官員額不等于編制。在檢察機關編制沒有發生變化的情況下,檢察官員額可以統一調整使用。比如,有的檢察院案件數量大幅減少的情況下,即使編制數量沒有減少,也可以將其檢察官員額調整到其他檢察院使用。檢察官員額實行動態調整,原則上在本省之內進行,同時要嚴格按程序進行,避免不合理調整或調整隨意性過大。

  第三,規定檢察官員額出現空缺的,應當按照程序及時補充。所謂空缺,是指在核定檢察官員額的基礎上,因為檢察官退休、流動等退出員額,出現檢察官員額暫時性空缺。為確保辦案工作需要,應及時選任員額檢察官,防止員額檢察官長期空缺影響工作特別是辦案工作正常開展。員額的補充不能隨意,要嚴格按照規定的程序來補充,防止檢察官補充出現照顧平衡、或者一次性用盡員額等問題。檢察官助理承擔著大量的具體事務性工作,將來檢察官將主要從檢察官助理中遴選,從長遠規劃和后備人才培養考慮,這支隊伍的建設應當進一步加強。

  (八)增加了對檢察官嚴格管理監督的措施

  一是增加檢察官兼職禁止的規定。明確檢察官不得兼任人民代表大會常務委員會的組成人員,不得兼任行政、監察、審判機關的職務,不得兼任企業或者其他營利性組織、事業單位的職務,不得兼任律師、仲裁員和公證員。“四個不得”,體現了對檢察官兼任其他社會職務從嚴管理的要求,目的是保證司法的公信力。

  二是明確檢察官任職回避情形,對父母、配偶、子女從事律師職業的兩種情形,即在該檢察官所任職檢察院轄區內擔任律師事務所合伙人或設立人的,或者以律師身份擔任訴訟代理人、辯護人或為訴訟案件當事人提供其他有償法律服務的,檢察官應當實行任職回避。在檢察官任職回避的范圍問題上,根據代表委員的審議意見,從原先的“配偶、子女”擴展到“配偶、子女、父母”。這反映出人民群眾對于檢察官依法公正規范履行職責提出的更高期盼和要求。

  三是對檢察官兼職教學、科研作出明確規定。明確“檢察官因工作需要,經單位選派或者批準,可以在高等學校、科研院所協助開展實踐性教學、研究工作,并遵守國家有關規定。”這一條規定前前后后經過了反復。修訂草案一審稿中曾規定“檢察官經過批準可以在高等學校、科研院所兼職從事教學、研究工作”。在二次審議稿中,這條規定被拿掉。三次審議稿中,經修改完善后又被納入,但作了嚴格限定。關于這一問題究竟要不要規定、怎么規定,在修訂過程中一直有不同意見。一種觀點認為不應允許檢察官兼職從事教學工作,認為在案多人少矛盾突出的情況下,檢察官應當專心從事辦案工作;并且擔心如果允許檢察官在高等學校等兼職,可能會因為師生關系、熟人關系等影響公正司法。另一種觀點認為應當在檢察官法中對檢察官兼職從事教學科研工作作出規定,主要理由是:習近平總書記在視察中國政法大學時,明確提出要將實際工作部門的優質實踐教學資源引進高校,加強法學教育、法學研究工作者和法治實際工作者之間的交流。法學學科是實踐性很強的學科,一些國家對法官、檢察官的活動尤其社會活動是有嚴格要求的,但是法官、檢察官到法學院校授課是國際通例,有利于加強法治人才培養。中央政法委、教育部和“兩高”曾聯合實施了高等學校與法律實務部門人員互聘“雙千計劃”等,將實際工作部門的優質實踐教學資源引進高校,發揮法院、檢察機關在人才培養中的積極作用。檢察官在高等學校、科研院所等兼職教學研究,有利于更好地提升業務水平,促進更好地履行職責,維護司法公正。

  綜合考慮各種意見,新修訂的檢察官法最終作出了第三十八條規定。這條規定與之前一審稿中的“兼職”表述不同。首先,新修訂的檢察官法沒有從兼職的角度作出規定,而是從管理的角度作出限制和規范。檢察官到高校、科研院所從事教學科研工作,不是個人行為,而是必須經過單位選派和批準。其次,為處理好教學、研究與檢察官正常辦案履職的關系,結合檢察官教學、研究的優勢和作用主要體現在司法實踐經驗豐富等方面,因此將其范圍限定在“協助”開展“實踐性”教學、研究工作。最后,考慮到中組部對干部兼職的政策,明確要遵守國家有關規定。比如公務員法中對公務員因為工作需要在機關外兼職要經過批準,同時明確規定不得領取兼職報酬。檢察官作為實行單獨職務序列管理的特殊公務員,同樣要受到這條規定的約束。

  對檢察官任職門檻、回避、兼職等規定的多次反復修改,充分說明了司法責任制改革后,對于如何加強對檢察官履行職權的管理監督,社會各界給予了高度關注。上述這些規定的修改,也是對社會各界和人民群眾關注問題的回應。

  (九)明確了檢察官退出員額的八種情形

  新修訂的檢察官法第二十條規定了應當依法提請免除檢察官職務的八種情形,分別是:喪失中華人民共和國國籍的;調出所任職檢察院的;職務變動不需要保留檢察官職務的,或者本人申請免除檢察官職務經批準的;經考核不能勝任檢察官職務的;因健康原因長期不能履行職務的;退休的;辭職或者依法應當予以辭退的;因違紀違法不宜繼續任職的。

  實行檢察官員額制的目的,在于將能辦案的檢察人員遴選到檢察官崗位上,落實司法責任制。因此,檢察官的遴選要和退出結合起來,建立“能上能下”“能進能出”的檢察官管理機制,定期對檢察官進行業務考核,將不能辦案、不適應辦案的人員退出檢察官員額,切實發揮檢察官的辦案主體作用。特別是對能力不勝任的、辦案不達標的員額檢察官,要堅決退出員額。這是落實員額制改革的必然要求。

  最高人民檢察院目前正在制定《人民檢察院檢察官員額退出辦法》,重點研究對第二十條規定八種情形特別是“不能勝任檢察官職務”作出細化和明確。具體情形正在根據各方面意見作進一步研究完善,爭取更具合理性和操作性,但總的精神是很明確的,就是要對不能勝任職務的檢察官實行退出員額,避免檢察官隊伍的固化和僵化,實現優勝劣汰。

  (十)完善了檢察官權益保障

  近年來社會上侵害檢察官合法權益的違法犯罪行為時有發生。完善司法人員職業保障,既是落實中央關心關愛政法干警一貫要求的重要舉措,也是提升檢察官職業尊榮感、確保檢察官公正履職的重要制度安排。新修訂的檢察官法不僅在總則中明確了“維護檢察官合法權益”的立法目的,規定“檢察官依法履行職責,受法律保護,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”,而且在第七章中專門對檢察官的職業保障作出系統規定。這些規定與修訂后的人民檢察院組織法第五章“人民檢察院行使職權的保障”相結合,共同構建了較為完整全面的保障體系。就檢察官法來說,主要在以下幾個方面作出了規定:

  ? 一是權益保障。要求設立檢察官權益保障委員會,專門負責維護檢察官合法權益,保障檢察官依法履行職責。

  ? 二是職務保障。明確了不得將檢察官調離檢察業務崗位的五種除外情形。新修訂的檢察官法第十一條規定檢察官享有的權利中,第(二)項是檢察官“非因法定事由、非經法定程序,不被調離、免職、降職、辭退或者處分”。與公務員法相比,多了一個“不被調離”。什么是“調離”的法定事由?“檢察官的職業保障”這一章就作出了明確的規定。第五十四條規定,除下列情形外,不得將檢察官調離檢察業務崗位,主要包括任職回避,任職交流,因機構調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作,違紀違法不適合在檢察業務崗位工作等。也就是說,除這些情況外,都不得將檢察官調離辦案業務崗位。

  ? 三是履職保障。新修訂的檢察官法第五十五條第一款明確,任何單位或個人不得要求檢察官從事超出法定職責范圍的事務。這里主要是針對一些地方把檢察機關和檢察官等同于一般行政機關和行政人員,攤派招商引資、參與征地拆遷等與檢察職能無直接關系的行政工作任務而言的,其目的是保證檢察官集中精力依法獨立履職。但是對于防范化解重大風險、扶貧攻堅、污染防治等中央重大決策部署,屬于全局性工作,檢察機關包括檢察官在內,應當響應中央號召,服從組織決定,積極做好相關工作。該條第二款明確不得干涉檢察官辦理案件,與修訂后的人民檢察院組織法第四十七條第二款規定相呼應,并且在范圍上進一步擴展。修訂后的人民檢察院組織法的規定主要針對“領導干部”干預司法活動、插手具體案件處理和“人民檢察院內部人員”過問案件情況,而檢察官法的規定明確對“任何干涉檢察官辦理案件的行為”,檢察官都有權拒絕并予以全面如實記錄和報告。

  ? 四是人身安全和職業尊嚴保障。對檢察官及其近親屬實施報復陷害、侮辱誹謗、暴力侵害、威脅恐嚇、滋事騷擾等違法犯罪行為的,應當依法從嚴懲治。檢察官因依法履行職責遭受不實舉報、誣告陷害、侮辱誹謗,致使名譽受到損害的,檢察機關應當會同有關部門及時澄清事實,消除不良影響,并依法追究相關單位或者個人的責任。檢察官因依法履行職責,本人及其近親屬人身安全面臨危險的,檢察機關、公安機關應當對檢察官及其近親屬采取人身保護、禁止特定人員接觸等必要保護措施。

  ? 五是工資福利保障。明確了檢察官的工資待遇、與公務員工資同步調整機制及相關福利待遇等政策。

  三、認真抓好新修訂的檢察官法的貫徹實施

  新修訂的檢察官法將于2019年10月1日起施行。最高人民檢察院已經印發了《關于認真學習貫徹新修訂〈中華人民共和國檢察官法〉的通知》,各級檢察機關要按照通知要求,抓緊梳理匯總有關情況,切實做好新法施行的各項準備工作。

  (一)要抓好新修訂的檢察官法的學習培訓和理論研究。人民檢察院組織法是檢察院的“憲法”,檢察官法是檢察官的“憲法”,是檢察官履職、管理、職業保障的法定依據和根本遵循。無論是政治建設、業務建設還是權益的保障、違規的懲戒,都要把法律精神和規定嚴格落實到位。要對照新修訂的檢察官法的各項要求查漏補缺,有針對性地開展政治、理論和業務培訓,從理論和實踐層面加強對法律規定精神的研究和探索,不斷提升檢察官的政治素質和業務素質。

  (二)要將新修訂的檢察官法的新要求落實到檢察官管理監督和履職辦案中去。新修訂的檢察官法總則將保障公正司法作為立法的重要目的和價值追求,提出了“加強對檢察官的管理和監督”,檢察官要“維護社會公平正義”“檢察官應當勤勉盡責,清正廉明,恪守職業道德”“秉持客觀公正的立場”“尊重和保障人權”等一系列新要求。從具體的履職規范看,新修訂的檢察官法明確規定了檢察官應當履行的義務和要求,比如檢察官要依法保障當事人和其他訴訟參與人的合法權利;要對履行職責中知悉的商業秘密和個人隱私予以保密;要依法接受法律監督和人民群眾監督;要通過依法辦理案件以案釋法,增強全民法治觀念,推進法治社會建設等。這些都是檢察官作為司法人員依法履行職責的價值追求和法律遵循,必須不折不扣落實到具體的案件辦理和業務工作中去。

  (三)要堅持問題導向,準確把握、嚴格執行新修訂的檢察官法的新規定。新修訂的檢察官法對檢察官的條件、遴選、任免、管理監督都作出了一些新的規定,關系我們每一個人,這就要求我們認真學習、系統梳理,對照摸排查找自身需要調整和整改的地方,預判在貫徹執行中可能出現或遇到的問題,提前做好應對。比如,新修訂的檢察官法施行后,檢察官的遴選和任命,必須嚴格執行學歷、法律工作年限和通過國家統一法律職業資格考試等檢察官任職條件,不得降低條件、違反程序。在2019年10月1日新修訂的檢察官法正式實施前,仍可按照現行檢察官法規定的檢察官條件和程序任命或提請任命檢察官。10月1日前開展檢察官遴選的,要按照新的立法精神組織實施相關工作,不得人為降低標準、搞突擊遴選。同時,要處理好法律規定與改革政策的關系。對于員額制改革前已經任命法律職務的人員,按照中央改革文件要求,保留入額資格,遵循“老人老辦法”的改革精神。又比如,各級檢察院要對照新修訂的檢察官法的任職回避條款,及時對需要回避的檢察官基本情況、所任職務、家庭情況等摸底統計,并根據不同情況分類提出解決思路和舉措。對于需要調整家屬工作的,要做深做細思想工作。必要時,所在檢察院要主動協調黨委及組織人事等部門幫助解決相關困難。

  (四)要按照新修訂的檢察官法的規定修訂完善相關制度規定。新修訂的檢察官法明確成立檢察官遴選委員會、考評委員會、懲戒委員會和權益保障委員會,分別負責檢察官的遴選、考評、懲戒和權益保障,相應的配套制度機制要及時健全完善。要根據新修訂的檢察官法的新規定、新要求,對檢察官遴選、退出、員額動態調整、考核、獎勵、懲戒、管理、培訓等相關制度列出清單,進行對照修改完善。最高人民檢察院及政治部將以貫徹落實新修訂的檢察官法為契機,會同最高人民法院,積極向政法委、組織、人社、財政等部門匯報溝通,推動檢察官職業保障配套政策的完善和落實。

  綜觀這次檢察官法修訂,檢察官的權利、職責、義務更清晰了,任職條件和門檻更高了,管理監督更嚴了,職業保障更有力了,新時代檢察隊伍建設的方向和要求更加明確了。各級檢察機關要把學習貫徹新修訂的檢察官法作為重要工作來抓,真正推動各項規定落實落地。當前,各級檢察機關正在深入開展“不忘初心、牢記使命”主題教育,檢察官法修訂的初心,就是要建設一支忠誠干凈擔當的高素質專業化檢察官隊伍,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。我們要不忘法律初心,維護公平正義,切實肩負起黨和人民賦予的新時代法治建設的歷史使命。

  (本文節選自童建明副檢察長在2019年最高人民檢察院領導干部業務講座上的授課)

[責任編輯:馬志為] 下一篇文章:堅持司法為民 做實行政檢察

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